Персоналии / организации Карьера Наука Обучение Исследования Рейтинги Словарь
Логин:   Пароль:
Войти
 
 
Словарь
Главная страница О лоббизмеПубликации о лоббизме и Government RelationsЛоббизм и Government RelationsГосударственная машина как объект и субъект лоббистской деятельности

Государственная машина как объект и субъект лоббистской деятельности

 01.09.2004
Версия для печати


Мои размышления о государстве как о лоббисте построены на моих личных ощущениях, связанных с работой в федеральных органах исполнительной власти. Тем не менее, было бы не совсем правильно ожидать, что они будут противопоставлены той информации, которая есть у каждого из нас о деятельности государственных органов власти. Что я имею в виду под информацией? Я имею в виду информацию, которую мы все получаем из газет, телевидения, из каких-то других открытых источников.

Безусловно, есть различие между самой деятельностью и тем, как она освещается в СМИ. Но, с моей точки зрения, тема публичного лоббизма, а государственный лоббизм - лоббизм публичный, очень тесно связана с анализом того, как отражаются те или иные лоббистские компании в медиа-пространстве. Поэтому все факты, все аргументы, которые я буду приводить, не являются какими-то секретными данными. Более того, я постараюсь показать, что анализ медиа-составляющих сегодня является определяющим фактором в оценке тех или иных лоббистских усилий.

Как уже раньше упоминалось, государство является основным объектом лоббистской деятельности. Тема моего доклада звучит иначе «Государство, как объект и как субъект» этих процессов. То есть, это значит, что государство само предпринимает какие-либо действия по изменению существующей ситуации, либо по её сохранению. По-этому, я думаю, что будет правильно рассматривать государство, прежде всего, как пространство осуществления любой лоббистской деятельности. Другого пространства изначально в традиционной концепции лоббизма не подразумевается.

Для нас с вами очень важно зафиксировать - какого типа государство мы имеем в качестве пространства.

Условно говоря, могут быть три концепции:

1. Модель корпоративного государства, когда государство является какой-то суммирующей интересов тех или иных хозяйствующих интересов. То, что мы имели еще недавно, скорее всего, напоминает эту модель. И соответственно, этим определяется вид корпоративного лоббизма.

2. В мире сегодня существует стремление более выпукло представить вторую модель - модель социального государства, деятельность которого является суммирующей по отношению к реализации интересов не корпорации, а социальных сил. То есть, каких-то групп, слоёв, населения, структурированных по тому или иному пути. Соответственно в таком социальном государстве корпоративный лоббизм работать с той эффективностью, с которой он работает в модели корпоративного государства, не будет. Поскольку сегодня среди зарубежных аналогов мы видим именно такую тенденцию. Например, мы с вами можем зафиксировать, что лоббистская деятельность в Соединённых Штатах и в Европе в качестве более яркой составляющей имеет именно социальный аспект. 

3. Если брать некоторые тенденции российской политической жизни и многих стран на постсоветском пространстве, то мы видим попытку реализовать третью модель государства - «государство порядка». Так или иначе, в этом государстве корпорации являются частью единой государственной системы, а социальные интересы являются способом легитимации правящего режима в глазах внешней среды. В такой государственной системе говорить о лоббизме можно с большой натяжкой. Но именно в такой системе ничего иного, кроме государственного лоббизма, не существует. При этом мы с вами понимаем, что структура государственного устройства подразумевает множество различных площадок. Начиная с элементарного разделения по функциям: исполнительная, законодательная, судебная власть в таких странах, как Россия, Украина, важной составляющей является региональный аспект, поскольку государство состоит из ряда территорий, которые также управляются и являются площадками для лоббизма. Кроме того, в рамках исполнительной власти мы с вами обязаны учитывать наличие ведомств. И каждое из ведомств представляет свой специфический интерес для каждой корпорации, которая заинтересована в изменении, регулировании правил игры, либо принятии каких-то отдельных решений.

Когда мы говорим о лоббировании на государственных площадках, значение имеют две вещи:

1. Это статус принимаемого решения.

То есть, мы должны понимать, что пролоббировать подписание ничего не значащего поручения внутри ведомства - это одно, пролоббировать принятие целого закона на уровне законодательной власти - это совсем другое. Потому что вес второго решения стратегически гораздо важнее. Но помимо таких формальных моментов, часто имеет значение ранг и авторитет лица, принимающего то, или иное решение. Обычно в рамках государственного лоббизма конечной инстанцией, арбитром всего и вся оказывается высшее должностное лицо. И поэтому все технологии лоббизма, так или иначе, учитывают желательность привлечения как можно большего количества статусных руководителей на свою сторону.

Лоббизм - это всегда нарушение процедур. Лоббизм возникает там, где стандартных процедур для принятия решений не достаточно. Наличие дополнительных усилий, наличие каких-то специальных условий, очень часто, может быть, не связанных с содержанием лоббированного вопроса является главным критерием осуществления лоббистской деятельности. Является, в том числе, индикатором распознавания этой деятельности в том же самом медиапространстве. При этом технология лоббистской деятельности может быть сформулирована в следующих понятиях:

2. Давление. Это означает, что структура пространства управленческих решений искажается, она становится неравномерной. То есть в отдельных участках этого пространства в силу осуществляемого давления меняется сама конфигурация принятия решения. 

Осуществление лоббистской деятельности - это влияние. Влияние, даже на уровне технологических ассоциаций, выглядит несколько мягче, оно говорит о том, что методы лоббистской деятельности в такой модели они отличаются от методов давления. Возможно, что они являются в чём-то менее публичными. Давление подразумевает, что у субъекта лоббизма, например, корпорации и у объекта лоббизма нет никаких неформальных отношений. То есть, осуществляя кампанию давления, корпорация не предполагает, что в ходе этой деятельности установятся какие-то неформальные отношения.

Там, где мы говорим о влиянии, как о степени лоббизма, мы исходим из того, что уже существуют какие-то неформальные отношения, которые позволяют одному из участников конкурентной борьбы повлиять на позицию лица, принимающего решения. Кроме того, очень важно учитывать следующую вещь: «Решение может быть принято, но оно может не исполняться». Более того, я считаю, что сегодня в рамках лоббизма в органах государственной власти это является ключевой проблемой. Сего-дня отсутствует механизм реализации очень многих решений в силу сложного характе-ра структуры органов государственного управления. Наличия одновременно нескольких центров, которые компетентны и уполномочены принимать такого рода решения. Очень часть мы имеем дело с ситуацией, когда эффективная лоббистская кампания приводит к принятию решения, но затем становиться понятно, что нужна ещё одна кампания, и уже её объектом становиться не столько лицо, принимающее решения, но сколько новые и новые центры влияния. Новые и новые участники включаются в борьбу. В каком смысле подтверждается ранее высказанный тезис, что мы всегда любим какие-то переговоры.

Что есть лоббизм как управленческая технология? В любом случае, какой бы деятельностью не занималась корпорация, невозможно лоббировать все свои проекты.

Лоббистская деятельность предусматривает:

1. Конкретизацию поля возможных вариантов решений;

2. Выбор для себя наиболее оптимального решения;

3. Усилия, чтобы этот проект, это решение стало решением органов власти;

Исторически лоббизм носил закрытый характер. Мы можем открыть любую книгу по лоббизму и увидеть, что происхождение этого слова связано с понятием кулуаров. Именно в кулуарах различного рода собраний в своё время проходила выработка дополнительных аргументаций, в пользу того или иного варианта.

В 90-е годы начала преобладать другая точка зрения. О том, что интересы обще-ства требуют, чтобы лоббистская деятельность приобрела абсолютно открытый, публичный и прозрачный характер.

Сегодня мы видим, что в России предпринимаются попытки легализовать лоббистскую деятельность. Существующие законопроекты так или иначе пытаются прописать правила игры по этому вопросу. Но, когда бы ни был принят закон о лоббизме, тем не менее, мы уже сейчас можем констатировать, что благодаря наличию института средств массовой информации, лоббистская деятельность на протяжении последних лет действительно приобрела, по крайней мере, очевидный для третьих лиц характер. И очень часто усилия лоббистов нацелены на то, чтобы, прежде всего, привлечь внимание к проблеме не столько какого-то должностного лица, сколько внимание СМИ. С чем это связано? На мой взгляд, это связано с тем, что в рамках формальной процедуры принятия решений вероятность, что будет выбран необходимый для корпорации вари-ант, существует и она достаточно высокая. Но формальная процедура всегда позволяет государству принимать то решение, которое оно считает нужным, исходя из собствен-ных интересов.

Как только тот или иной вопрос становится предметом общественной дискуссии, как только в его обсуждение включаются представители экспертного общества, лидеры общественного мнения, процедура в рамках формальной уже реализована быть не может. Соответственно медиаресурсы выступают как один из инструментов и давления, и влияния одновременно. В каком-то смысле медиапространство становится альтернативой государству, как пространству в осуществлении лоббизма. Более того, оно начинает подменять собой государство. Очень часто мы видим, что процесс разработки решения протекает именно в открытом пространстве. Именно там сталкиваются точки зрения, именно там делаются прогнозы относительно исхода той или иной борьбы. И очень часто государство принимает наиболее популярное, а не наиболее эффективное решение. Связано это опять с тем, что для людей, которые находятся в государственной машине, даже если они не являются выборными лицами, в любом случае важно быть лекторами увлекательными. Поскольку циклы выборов у нас происходят постоянно, в любом случае факты популярности и не популярности такого решения важны для любого более-менее самостоятельного должностного лица.

Это общая вводная часть моих рассуждений. Сейчас я бы хотел перейти к более конкретному примеру того, как государство является не объектом, а субъектом лоббистской деятельности. В рамках, прежде всего корпоративной модели. Естественно, что если государство выступает субъектом лоббизма, то в качестве объекта выступает внешняя среда. Внешняя среда, это не только какие-то государства отдельно взятые, а международные структуры, международные объединения, внешние рынки, рынки деятельности той или иной корпорации или группы корпораций.

Стало общим местом говорить, что мы живём в эпоху глобализации. И действительно сегодня административно-территориальные границы для крупного бизнеса имеют всё меньшее значение, крупный бизнес сегодня заинтересован в том, чтобы ис-пользовать в качестве ресурса для своей деятельности внешний источник. С другой стороны, многие постсоветские страны сегодня находятся в процессе интеграции. В европейские структуры прежде всего. Либо в какие-то межнациональные, такие как ВТО. Разумеется, что наше стремление стать полноправными участниками этих организаций затрагивает интересы тех корпораций, которые сегодня действуют на территории страны. Завтра они могут оказаться вынуждены  действовать  на новых условиях на своей территории, так и на территории их деятельности могут появиться их конкуренты.

Поэтому функция государства, как лоббиста корпоративных интересов - это функция защиты внутреннего рынка. Мы знаем немало примеров того, как принимаются решения, связанные  с созданием более льготных условий для своих производителей. И, разумеется, что в рамках формальной процедуры, если мы куда-то вступаем, или куда-то присоединяемся, то мы не в праве рассчитывать на то, что у нас будут какие-то особые правила игры. У нас могут быть нюансы, которые учитывают какие-то временные параметры, но глобально всё равно ситуация складывается таким образом, что государство рано или поздно должно будет понять, что интересы защиты своих собственных производителей войдут в противоречия с условиями игры организации, куда оно стремилось.

Другое важное направление лоббистской деятельности государства - это защита интересов корпораций на внешних рынках. Формат для этой деятельности, скорее всего, является страновым, то есть, корпоративные интересы на уровне технологий лоббирования переводятся в страновые интересы. И аргументы, связанные с чисто экономическими категориями: прибыль компании, её убытки, они переводятся в формат национальный. Классический пример - это деятельность Российской Федерации, связанная с интересами компании «Газпром». «Газпром» выступает субъектом хозяйственной деятельности, тем не менее, активно прибегает к помощи государства. Связано это с самим статусом этой компании в рамках Российской Федерации, это связано с тем, что вопросы, которые интересуют «Газпром», во многом регулируются именно на правовом и на межгосударственном уровне. При этом естественно, что базовыми технологиями являются переговоры. И все аспекты, связанные с переговорным процессом, они на самом деле являются той самой технологией лоббизма. Мы будем говорить о выдвижении каких-то предложений, об уступках, о поиске компромиссных вариантов. В данном случае особой специфики между деятельностью внутреннего лоббиста по отношению к государству и деятельностью государства на внешних рынках я не усмотрел.

Ещё одна важная составляющая в лоббистской функции государства на внешних рынках по отношению к своим корпорациям является поддержание благоприятного имиджа нашей страны за рубежом. Я думаю, что любая корпорация в этом заинтересована. Мало кто может рассчитывать на свою высокую репутацию, если при этом эта компания будет ассоциироваться с деятельностью в стране с более низкой репутацией. Поэтому, не случайно, что и сами корпорации неоднократно высказывают готовность финансировать проекты, связанные с поддержанием имиджа России на внешних медиарынках. Поскольку любой из нас с вами, наверное, знает, что существующая репутация, в том числе и наших стран, в тех же самых западных СМИ далека не то, чтобы от идеальной, она далека от реальной.

Я считаю, что деятельность государства, связанного с поддержанием позитивного образа не только целого, но и частей, приводит не только к улучшению восприятия инвестиционного климата в наших странах, но и способствует продвижению корпораций на внешних рынках. Это не только касается аспекта, связанного с государством, как очевидным субъектом лоббистской деятельности, тут всё вмещается в рамки традиционной модели. Тем не менее, можно говорить о государстве, как о лоббисте уже внутреннем.

На сегодняшний день и формально, и фактически именно государство является главным игроком на лоббистском поле. Я говорю, что государство является лоббистом по неволе. Его точка зрения по тому или иному вопросу должна учитывать все, или максимум других точек зрения, которые разделяют отдельные заинтересован-ные участники улучшения той, или иной проблемы. Даже если государство не соглашается с какой-то конкретной точкой зрения, в процессе выработки решения мы обязаны её интегрировать в число всех рассматриваемых вариантов.

Таким образом, задача любого лоббиста состоит, прежде всего, в том, чтобы довести свою точку зрения до инстанции, принимающей решения. Это главная задача. И поскольку сегодня никто не ограничивается формальными процедурными каналами коммуникации, естественно, что ту или иную точку зрения надо презентовать в средствах массовой информации. А чтобы презентовать в средствах массовой информации - эту информацию надо сделать привлекательной. Надо темы, интересные для широкого круга лиц, в том числе и лиц, не принимающих это решение.

Почему государство является очень важным источником процесса лоббизма? Как мы уже сказали, государство - это уникальное пространство в рамках традиционной модели. Ни какого другого пространства для лоббистской деятельности не существует. Но при этом мы должны понимать, что в реальной жизни одновременно протекает огромное количество лоббистских кампаний, лоббистских процессов, лоббистских усилий. То есть, это пространство всегда постоянно лоббистски напряжено. Плюс государ-ство одновременно с этим реализует свои собственные повседневные, рутинные лоббистские процедуры. И это та очень важная проблема, с которой часто сталкивается лоббист, когда начинает продвигать тот или иной проект.

Очень часто лоббистская кампания оказывается в настоящий момент трудно реализуемой не в силу своих внутренних каких-то дефектов или особенностей. Очень часто в этот уникальный момент, в этом пространстве нет места. В этот момент все усилия ведомств и других инстанций, они сконцентрированы на решении по другим вопросам.

За полгода по моим подсчётам, проводится около 20 крупных лоббистских кампаний в самых разных секторах экономики. Соответственно, некоторые из них оказались более выпуклыми и более представленными. Некоторые выглядят, как эпизодические, но я прекрасно понимаю, что одновременно с этими двумя десятками принималось ещё десятки усилий на серьёзном, корпоративном уровне продвинуть то или иное решение. И, тем не менее, на отрезке времени длиной в полгода большинство лоббистских компаний находятся в своём начальном состоянии. Видимо для того, чтобы они начались, должна завершиться одна из серьёзных лоббистских компаний. И это всё лоббистам-профессионалам надо обязательно учитывать, поскольку это напрямую связано с оценкой их деятельности заказчиками. И очень важно, чтобы у заказчиков было понимание того, что вопрос не сводится к тому, что вы встретились с чиновником за обедом, или нет. Вопрос в том, что в настоящий момент ресурс управленческой деятельности просто отсутствует.

Ещё один важный пример того, кто является лоббистом - субъектом лоббистской деятельности, является тот факт, что очень многие корпорации, в России, прежде всего «МПС», «Газпром», «Транснефть», «Сбербанк», являются полугосударственными. То есть, в их капитале государство имеет значительную долю акций и соответственно возникает неоднозначное восприятие деятельности этих компаний. С одной стороны, тайна лоббистской деятельности может рассматриваться, как корпоративная, с другой стороны тайна лоббистской деятельности может рассматриваться, как полугосударственная. Фактически это значит, что мы имеем дело не столько с корпоративным, сколько с ведомственным лоббизмом.

Ведомственный лоббизм - это, пожалуй, самый яркий пример государственной лоббистской деятельности. Связано это с тем, что каждое ведомство традиционно воспринимается отраслевым. Оно презентирует на государственном уровне интересы той или иной сферы жизнедеятельности. Этот отраслевой признак уже признан неправильным и ошибочным. В качестве альтернативы отраслевому принципу выдвигается функциональный. Если бы функциональный признак преобладал в структуре государственного управления, в независимости от модели самого государства, он бы во многом лишал ведомственный лоббизм активной основы для своего существования. Реально же сегодня ведомства на протяжении многих лет являются лоббистами даже не отраслевых решений, они являются лоббистами своих собственных позиций. Своей собственной воли в системе государственного управления. Очень часто в прошлые годы вопросом, дискутируемом в ходе обсуждения таких статей бюджета, как расходы на органы государственного управления,  было создание разного рода ведомственных внебюджетных фондов. Их единственное предназначение состоит в том, чтобы улуч-шить условия труда сотрудников данного ведомства. Это тоже является примеров яркого лоббизма. Это тоже всегда является темой интересной для средств массовой информации и их аудитории.

И, наконец, пожалуй, самый распространенный уровень государственного лоббизма. Это депутатские запросы. То есть, мы с вами должны в данном контексте рассматривать депутатов законодательных органов власти, как представителей одновременно и государства и выразителей тех, или иных частных интересов. Поэтому, деятельность депутатов не связанная с законопроектной деятельностью, не связанная с обсуждением тех вопросов, которые происходят в рамках ежегодных дискуссий и т.д. то-же является ярким примером того, как государство в лице отдельных своих представителей реализуют лоббистскую функцию.

Нормально составленные письма корпораций с какими-то предложениями без дополнительных усилий могут получить позитивную реакцию и стать каким-то проектом. 99 процентов лоббистских инициатив любого рода просто остаются не замеченными и уходят в корзину. То есть, если у вас есть вредный проект строительства какого-нибудь химического завода без соответствующих систем экологической безопасности, то, скорее всего, он не дойдет дальше, чем младший специалист того или иного департамента.

Предположим, что  инициатива выдвигается на уровне какого-то министерства, например, приходят люди и говорят: «Давайте мы железную дорогу вдоль реки построим». Ведомство говорит: «Да, здорово». Но существуют ещё как минимум две инстанции, которые позволяют остановить это дело. Это во-первых. Правительство, которое говорит: «Всё здорово, только у меня тут сейчас пришел Минздрав, он говорит, что сейчас нужно все сельские клиники оснастить аппаратами для клонирования овец, поэтому все деньги мы направим туда». То есть, на каждую вредную инициативу есть ещё одна вредная инициатива, которые на уровне согласования друг с другом топят друг друга. Тут, конечно, велика роль того же самого парламента. Который должен становиться не только лоббистом, но он должен становиться экспертом этих лоббистских инициатив.

Однако специфика государственного лоббизма состоит в том, что чаще всего лоббируется не какое-то отдельное решение, а лоббируется комплекс решений. Любая инициатива со стороны государства в рамках лоббистской деятельности  может затрагивать не только один конкретный орган, не только один какой-то конкретный вопрос, она затрагивает множество интересов. Именно поэтому, циклы лоббистской деятельно-сти и государства отличаются от циклов корпоративного лоббизма большим масштабом и более продолжительными сроками.

Очень любопытно, что, реализуя на своем уровне лоббистскую деятельность, вступая в отношения в рамках лоббизма с теми или иными корпорациями, с лоббистами происходит очень интересный феномен - не только государство становится субъектом лоббистской деятельности, но и сами лоббисты сегодня фактически всё больше и больше становятся элементами государственного управления.

Так или иначе, должен появиться самостоятельный класс лоббистов-профессионалов. При этом это будут лоббисты-профессионалы, которые пришли в эту сферу уже не из органов власти, а это люди, которые будут готовиться самостоятельно к этой деятельности. И они уже будут исходить не из каких-то таких моментов, как личная дружба с бывшими аппаратчиками, а исходя из классического, технологического понимания этой деятельности, может быть, в рамках западной школы, может быть, в рамках какой-то своей.

Я считаю, что подобно тому, как выборы 1996 года в России привели к возникновению такого феномена, как политконсалтерские структуры, точно так же должно будет произойти в рамках нового  цикла у нас в России. Возникновение нового класса консультантов, консультантов продвижения проектов. Поскольку очень скоро все, кто вкладывается в выборы, столкнутся с тем, что ожидаемого эффекта они не добились. То есть, грубо говоря, какого-нибудь одномандатника вели, вели, вели, а он пришел в думу и всё. Ему говорят: «Вот карточку сюда и не забывать ходить на заседания». Я думаю, что очень скоро мы перейдём к тому, что появятся внешние консультанты, которые будут уже на стадии выдвижения того или иного человека в качестве законодателя будет понимать, каковы перспективы его лоббистской деятельности.

Станислав Наумов,

Заместитель директора МИПЭ по научной работе (доклад на семинаре «Современные технологии лоббистской деятельности» в Российском Медиа-центре, г. Киев)



Источник:


К этой статье еще нет ни одного комментария.

Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии