Персоналии / организации Карьера Наука Обучение Исследования Рейтинги Словарь
Логин:   Пароль:
Войти
 
 
Словарь
Главная страница Лоббизм за рубежомСША, Канада, ВеликобританияЛоббизм в США (рус)О необходимости формирования отечественного аграрного лобби. Опыт США

О необходимости формирования отечественного аграрного лобби. Опыт США

 09.01.2007
Версия для печати


Более 15 лет Россия живет по законам рыночной экономики. Вернее, мы так считаем. В действительности процесс перехода на новые, ранее не свойственные нам, экономические механизмы далеко не завершен. Более того, в стране остается значительная часть населения, которая не поняла и не приняла рыночные отношения, а оттого не может адаптироваться к новым условиям, подходам и вызовам. Но другого пути, к сожалению, нет. А потому необходимо терпеливо, тщательно и компетентно учить не только правилам «игры» на рынках, но тактике и стратегии общения с государством в лице ее административных и законодательных органов.

Именно поэтому создание Комиссии по АПК при Совете РСПП по конкурентоспособности и отраслевым стратегиям представляется хотя и запоздалым, но чрезвычайно важным событием.

Следует сказать, что сегодня в России крупный агробизнес стал играть достаточно заметную роль не только в экономике, но и политике. И если эту силу объединить с усилиями многочисленных сельхозпроизводителей и работников отраслей, обслуживающих АПК, то аграрный сектор экономики страны, возглавляемый Минсельхозом РФ, сможет решать задачи более высокого уровня.

До последнего времени такого единения сельскохозяйственных лоббистских организаций не было. В то же время промышленные и сырьевые отрасли экономики давно используют преимущества подобного объединения. Так, в Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) входят предприятия, производственные объединения и фирмы, которые (данные 2—3-летней давности) производят более 80% российской продукции, контролируют более 3/4 национального богатства, производят 80% валового внутреннего продукта России.

Штаб аграрной отрасли во главе с министром А.В. Гордеевым давно пытается объединить силы всех организаций аграрного направления. Что-то, несомненно, удалось, поскольку аграрный сектор не только ощутимо и положительно растет, но и по праву вошел в число приоритетных федеральных проектов. Но лишь с созданием в РСПП Комиссии по АПК это может получить логическое завершение, поскольку лоббированием интересов аграрного сектора займутся люди, чрезвычайно заинтересованные в расширении агропродовольственного комплекса России и умножении его неиссякаемых возможностей.

И здесь несомненный интерес представляет опыт крупнейшей аграрной страны мира — США, где аграрное лобби многие десятилетия представляет собой значительную и реальную силу при решении аграрных проблем. Неудивительно, что и в начале XXI в. АПК США остается в числе приоритетных среди других отраслей экономики. Его доля в ВВП страны достигает 12—13%. В нем производится продукции на сумму, превышающую $1,5 трлн, которую создают 17% трудоспособного населения США.
Это обеспечивает не только продовольственную безопасность государства, но и неоспоримое лидерство страны на мировых рынках сельскохозяйственных продуктов. При этом аграрный сектор, кроме производства высококачественных и разнообразных продуктов питания, выполняет важнейшую роль в сохранении природы и среды обитания более 56 млн американцев, живущих в сельской местности.

Социально-экономические проблемы аграрного сектора всегда находятся под пристальным вниманием федеральной и штатской администраций, различных партий и других организаций, участвующих в разработке основных направлений политической и экономической жизни страны. И именно деятельность групп особых интересов на уровне законодательной и исполнительной власти называется лоббизмом.

Известно, что термин «лобби» появился в политической жизни США в начале XIX в. Классической формой лоббизма стало непосредственное воздействие на законодателей и исполнителей посредством личных встреч. С появлением и расширением возможностей, заложенных в средствах массовой информации (СМИ) и в других способах целенаправленной организации общественного мнения, значительно расширились возможности непрямого воздействия на принятие важных решений в органах государственной власти.

Политика государства в сельскохозяйственной области чаще всего определяется как совокупность основных целей, программ и механизмов, позволяющих решить проблемы агропромышленного комплекса страны. Воздействие ее главным образом направлено на субъекты, участвующие в сельскохозяйственном производстве и осуществляющие его функционирование, на развитие сельских сообществ и рынки аграрной продукции, на рост потребителей продовольствия и расширение агробизнеса и мн. др.

В США основные принципы аграрной политики и механизмы их выполнения формулируются в виде сельскохозяйственных законов, выпускаемых раз в 5, 7 и, иногда, 10 лет. Аграрная политика является составной частью общей экономической политики страны, и формирование ее происходит в тесной связи с другими основными составляющими, в том числе такими как внешняя торговля, политика в области охраны окружающей среды, продовольственной безопасности и т.д.

В ряде случаев приоритетность или новые задачи иных отраслей начинают оказывать доминирующее влияние на формирование решений и в области аграрной политики. Так, в середине 80-х гг. XX в., когда внешняя торговля стала эффективным способом борьбы с перепроизводством продовольствия и важным орудием американской экспансии, в сельскохозяйственном законе появились разделы, связанные с субсидированием экспорта сельскохозяйственных товаров. В результате его объем вырос с $26 млрд в 1986 г. до $62 млрд в 2005 г., или достиг 9% в общем экспорте США.
Аграрная политика осуществляется в разнообразных направлениях и представляет сложный комплекс как внешних, так и внутренних связей. В упрощенном виде основные мероприятия ее можно подразделить на группы в зависимости от рынка ресурсов. Это, с одной стороны, широкий круг мероприятий по регулированию использования земли, финансово-кредитных, трудовых, научно-информационных ресурсов, а также средств промышленного производства. С другой, аграрная политика затрагивает вопросы регулирования объема производства, цен и дохода производителей, распределения продукции.

Сельскохозяйственное лобби издавна является наиболее организованным и весьма влиятельным. Для понимания деятельности лоббистских организаций и групп следует коротко остановиться на основных участниках политического процесса — в законодательной, исполнительной и юридической ветвях власти, на представителях агробизнеса и общественности, как непосредственно, так и в лице компаний, ассоциаций, объединений и т.п. Их воздействие и взаимодействие формирует политический и экономический процесс создания и формирования аграрной политики США.

Основным законодательным органом США является Конгресс, состоящий из двух палат: Сената (100 членов) и Палаты представителей (435 членов). В обеих палатах Конгресса созданы аграрные комитеты, осуществляющие всю текущую деятельность в течение избирательного срока. Чаще всего эту работу проводят не комитеты, а подкомитеты, входящие в их состав.
Важную роль в формировании аграрной политики Конгресса играют лидеры палат, комитеты по ассигнованиям (особенно их подкомитеты по финансированию сельского хозяйства), бюджетные комитеты обеих палат. По некоторым специальным вопросам, имеющим отношение к сельскому хозяйству, инициаторами законопроектов могут быть и другие комитеты Конгресса.

В число аграрных политических групп входят различные организации, ассоциации, объединения, как частных, так и юридических лиц, отдельные фирмы, стремящиеся оказывать влияние на процесс принятия решений по вопросам аграрной политики в Конгрессе и органах исполнительной власти.3
Воздействие этих групп на процесс формирования аграрной политики происходит путем лоббирования, т.е. оказания влияния на членов законодательных и исполнительных органов власти. Для практического осуществления этой работы политические группы имеют штаты лоббистов, которые не только являются их представителями на всех этапах политического процесса, но и оказывают влияние на формирование политической стратегии и тактики. Они формулируют проблемы, выдвигают предложения, влияют на результаты выборов, определяют позицию кандидатов в законодательные органы власти, осуществляют выдвижение и утверждение кандидатур на ключевые должности в организациях исполнительной ветви власти.

Законодатели, занимаясь множеством вопросов в различных областях аграрной экономики, не всегда могут правильно оценить их важность и значимость. Именно лоббист чаще всего становится для них и источником информации, и экспертом, который дает свое заключение по поводу того или иного законодательного акта.

Аграрные политические группы, представляющие фермерское лобби, для постоянного учета мнения своих членов имеют разветвленную сеть представительств в различных штатах. Связь с фермерами происходит путем общения, рассылки информационных материалов, проведения опросов и др. Практически каждая группа имеет свой аналитический центр, который изучает текущую работу законодательных организаций и законопроекты, проходящие через них. Таким образом, лоббисты играют своеобразную роль «ревизоров», которые, наблюдая за всеми принимаемыми законопроектами, определяют соответствие их нуждам представляемых ими социальных групп.

Поскольку основные федеральные, законодательные, исполнительные и юридические органы власти сосредоточены в Вашингтоне, здесь же находятся и лоббистские офисы различных корпораций, ассоциаций, компаний и т.п.

В процессе разработки аграрной политики Конгресс получает массу советов, апелляций и просто неприкрытого давления от двух основных источников: от исполнительных органов и общественности, которые включают такие организованные группы, как фермерские и деловые сельскохозяйственные организации, торговые ассоциации и потребительские организации, организации по экологии.

Наиболее эффективными лоббистами, несомненно, являются члены Конгресса. Законодатели помогают друг другу путем покупки голосов. Если конгрессмен голосует в пользу другого члена, он становится обязанным ему взаимным голосованием. Следует заметить, что лоббисты чаще работают со служащими Конгресса, чем с действующими конгрессменами, так как те более доступны и имеют немалый опыт в определенных сферах сельского хозяйства, торговли и в общении со средствами массовой информации. Исполнительные органы страны являются предметом внимания со стороны групп особых интересов в неменьшей степени, чем Конгресс. Во-первых, потому, что эти органы являются основными участниками законодательного процесса. Большинство предложений, поступающих в Конгресс, первоначально разрабатываются в стенах министерств и ведомств. Лоббисты резонно считают, что если фактическим автором законопроекта выступает министерство, то это, несомненно, придает ему дополнительный вес и увеличивает шансы на успех.

Во-вторых, исполнительные ведомства реализуют санкционированные Конгрессом программы, позволяющие заинтересованным лицам получать материальные или иные блага.

Высшей формой исполнительной власти, проводящей в жизнь государственную аграрную политику, является Министерство сельского хозяйства (МСХ). Основной ее задачей является целенаправленное создание условий, благоприятствующих развитию сельского хозяйства, что способствует развитию и совершенствованию продовольственной системы, координации ее с общеэкономической политикой государства.
Ряд других государственных организаций играет хотя и меньшую по сравнению с МСХ, но достаточно заметную роль в формировании аграрной политики на уровне исполнительной власти. К ним относятся, во-первых, организации высшего уровня, такие как: Административно-бюджетное управление; Совет по национальной безопасности; ЦРУ; Торговый представитель США; Совет по охране окружающей среды. Во-вторых, министерства или агентства: Минторговли; МВД; Минтруда; Госдеп; Минтранспорта и финансов.

Первоначальная роль в процессе законотворчества принадлежит исполнительной власти. Ее представители влияют на формирование сельскохозяйственной политики путем слушаний в Конгрессе, а также использованием политического веса Президента США. Для примера. Когда бывший министр сельского хозяйства Э. Венеман не сумела убедить Конгресс в необходимости выделения $187 млрд. для нужд сельского хозяйства на 10-летний период, то в Капитолий приехал Д. Буш и продавил это решение.

Согласно установленному правилу, начало процессу дает письмо министра сельского хозяйства, в котором спикеру Палаты представителей и председателю Сената предлагается проект нового закона. Закон от администрации президента вносится конгрессменом президентской партии, а затем он проходит все необходимые законодательные процедуры.
Важным элементом процесса принятия закона является президентское конституциональное право наложения вето. Если президент выступает против окончательной версии закона, он может быть принят только в случае, если сторонники его смогут собрать 2/3 голосов в каждой палате. Но это происходит крайне редко.

Министр сельского хозяйства и другие политики принимают свои решения как общественные и официальные лица. Методы, используемые сельскохозяйственным лобби для достижения влияния на правительство, те же самые, что и применяемые в Конгрессе. Из зарегистрированных в Сенате 9100 лоббистских групп сельскохозяйственных только 87. Но многие научные, административные и другие организации являются их активными членами. Нередко усилия сельскохозяйственного лобби направлены не столько на решение какой-то своей локальной проблемы, сколько на устройство своих членов и сторонников в правительственные и иные организации. Представляется, что наиболее ценным качеством фермерского лобби является его совокупный опыт. Многие работники групп занимаются проблемами сельскохозяйственной политики не менее 20 лет.
В 2003 г. исполнилось всего 70 лет с момента введения государственного регулирования в сельском хозяйстве США и появления первого сельскохозяйственного закона. Тем не менее, следует признать, что за эти годы аграрное лобби накопило огромный опыт защиты интересов фермеров, как в части принятия программ поддержки их доходов и сохранения природных ресурсов, так и в вопросах сельского развития.

Следует отметить, что до середины 80-х гг. многочисленные торговые ассоциации не столь активно участвовали в процессе законотворчества. Но, поскольку они не имели четких политических преференций, то были хорошо организованы, научно и практически оснащены, богаты и независимы. И законодатели стали предпочитать их при подготовке и продвижении законов.

Сегодня появились организации, ассоциации, кооперативы и торговые ассоциации, специализирующиеся на определенных видах сельскохозяйственных товаров, которые представляют интересы определенных групп производителей и посредников, а также перерабатывающих предприятий.

Список основных групп сельскохозяйственных организаций, оказывающих значительное влияние на формирование аграрной политики США и на лоббирование, подразделяется на три основные категории: фермерские группы, объединения, сформированные агробизнесом, и кооперативы. Последние представляют объединения фермеров и агробизнеса, созданные с целью оптимизации производственных затрат и торговли.

Специализированные товарные организации объединяют производителей конкретного вида продукции, и работа таких организаций в целом более эффективна, чем общефермерских объединений. Это объясняется тем, что, во-первых, в специализированных объединениях производителей исключены конфликтные ситуации, происходящие в общефермерских организациях между отраслями. Во-вторых, многие подобные объединения по существу управляют средствами фондов, созданных по инициативе государства за счет специальных отчислений от продажи продукции и предназначенных для исследовательских целей и продвижения данных товаров на рынке. В-третьих, специализированные организации тесно участвуют в работе подкомитетов аграрного комитета в Конгрессе и сотрудничают с подразделениями в МСХ в проведении анализа по отдельным группам.

Типичным явлением в последние десятилетия стал синдром «вращающейся двери», когда представители групп агробизнеса периодически переходят из частного бизнеса на высшие должности в исполнительных органах и обратно.

Такие вопросы государственного регулирования, как программы содействия продвижению товаров на рынках, экспортного кредита, развития сельской местности, поддержание цен и доходов дают несомненные преимущества компаниям агробизнеса. Структура объединений агробизнеса выглядит примерно так же, как и фермерских, включая как организации общего профиля, так и специализирующиеся по отдельным товарам.
Огромную роль в жизни и деятельности американских фермеров играют различные фермерские объединения и организации, образованные по принципу отраслевой деятельности — бюро, ассоциации, советы, комитеты, федерации, комиссии, институты т.д.

Их задачами и целями является оказание действенной помощи фермерам, скотоводам и соответствующим промышленным и перерабатывающим предприятиям, имеющим отношение к сельскохозяйственному производству или его обслуживанию. Одни из них являются национальными и объединены с региональными или штатными организациями подобного типа, другие организованы по принципу районных или местных муниципальных групп.

В США насчитывается более 150 крупнейших ассоциаций, различных советов, бюро, институтов, организаций (не считая региональных) по производству, реализации и переработке продукции американских фермеров, которые непосредственно защищают интересы производителей. Вследствие своей отраслевой деятельности различные компании, ассоциации, советы активно участвуют в рекламе и, следовательно, лоббировании новых сельскохозяйственных и продовольственных продуктов.

Весьма важную роль в деятельности американских фермеров играют кооперативы (КООП). Достаточно сказать, что каждые четыре из пяти фермеров используют КООП для реализации своей продукции, для обеспечения необходимыми материалами (горючим, семенами, удобрениями и т.д.) и необходимым обслуживанием. По оценкам, в США насчитывается около 40 тыс. кооперативов, одни из них занимаются коммерческими операциями по реализации сельскохозяйственных товаров, другие — обеспечением фермеров различными товарами и материалами и соответствующими услугами.

На протяжении многих десятилетий лоббистская деятельность многих заинтересованных групп отличалась крайней неразборчивостью в методах достижения целей. Но существуют вполне цивилизованные методы, присущие лоббизму как политическому институту. Укажем на наиболее важные.

Предоставление информации законодателям. Это один из основных методов прямого лоббизма. Понятно, что лоббист, например, агропромышленной корпорации, ассоциации располагает или может располагать такой информацией, которая может отсутствовать у исследовательской службы Конгресса. С другой стороны, многие проекты составляются влиятельными заинтересованными группами в лоббистских отделах ведущих предпринимательских компаний и организаций. Таким образом, информационные отношения между лоббистом и конгрессменом — процесс двухсторонний по существу, в котором обе стороны взаимодействуют активно и взаимовыгодно.

Предоставление готовых законопроектов — еще один метод прямого лоббизма. Лоббист должен заранее иметь определенную стратегию продвижения законопроекта по многочисленным этапам законодательного процесса и заранее учесть политические факторы, которые могут встретиться на пути этого проекта. В США право законодательной инициативы имеют только члены Конгресса, поэтому выбор конгрессмена, которому предстоит официально внести разработанный заинтересованной группой законопроект на рассмотрение Конгресса, — тоже весьма важный фактор, от которого в значительной, а иногда и в решающей степени зависит дальнейшая судьба законопроекта.

Участие в разработке законопроектов. Лоббисты не только сами готовят законопроекты, но и участвуют в их разработке, когда они составляются в комитетах Конгресса или исполнительных ведомствах. Лоббисты делают это либо по собственной инициативе, если у них хорошо налажены контакты, позволяющие предложить свою помощь, либо по просьбе знакомого конгрессмена, должностного лица или служащих Конгресса, которые занимаются этой работой в порядке своих служебных обязанностей.
Выступления в комитетах Конгресса. На слушаниях в комитете Конгресса лоббист излагает и отстаивает позицию своей заинтересованной группы по обсуждаемому проекту. В любом случае, положительном или отрицательном для него, он будет выступать, поскольку слушания предоставляют хорошую возможность привлечь внимание к определенной проблеме, создать или укрепить репутацию своей организации, прозондировать интересы законодателей и конкурентов.

Неформальные контакты. Лоббисты вступают в непосредственные отношения с членами Конгресса не только на слушаниях в комитетах или при других официальных процедурах законодательного процесса. Неформальные контакты имеют место в офисах конгрессменов, коридорах Конгресса, на различных съездах, конференциях, семинарах, в том числе устраиваемых заинтересованными организациями, на всевозможных мероприятиях — приемах, завтраках, благотворительных ужинах и т.д. Подобные неформальные контакты считаются методом прямого лоббизма.
Пропагандистские кампании. Специальные пропагандистские массовые кампании (рекламные, кампании писем, телеграмм и телефонных звонков в Конгресс и др.) как собственно методы непрямого лоббизма — это мероприятия в пользу или против конкретного законопроекта.
Эти мероприятия, поскольку они затеваются в связи с конкретным законопроектом, призваны обеспечить немедленные практические результаты, выраженную активность общественного мнения с целью повлиять на поведение законодателей.

Кампании писем, телеграмм и телефонных звонков организуются специально и самостоятельно, вне зависимости и связи с пропагандистскими кампаниями. Их популярность и эффективность не в последнюю очередь обязана развитию электронных средств связи, компьютеризации процессов сбора и обработки информации. Крупные организации имеют компьютерные системы, специально предназначенные для быстрой связи со своими членами по всей стране и помогающие оперативно организовать «бомбардировку» Конгресса письмами и телеграммами.
Финансирование избирательных кампаний. Взносы в избирательные фонды кандидатов в Конгресс на протяжении всей истории были и остаются очень эффективным методом лоббистской деятельности. Ныне действующий закон о федеральных избирательных кампаниях разрешает частным и общественным организациям создавать на собственные средства специальные фонды, получившие название «комитетов политического действия», для сбора средств по финансированию избирательных кампаний.
Лоббирование в составе коалиций. Коалиции являются простым и наиболее важным инструментом для лоббистов, в т.ч. и сельскохозяйственных. Чем больше организаций объединяются вокруг проблемы, тем больше избирательных округов подвергаются воздействию, тем самым создавая проблемы для большего числа законодателей. Лоббирование Конгресса путем участия в тех или иных коалициях стало настолько популярным, что даже появились лоббистские фирмы, специализирующиеся на создании коалиций.

Одним из важных является вопрос финансирования лоббистской деятельности. Специальный закон устанавливает порядок, по которому никакие денежные средства Конгресса (без утверждения самого Конгресса) не могут быть использованы прямо или косвенно для оплаты любого персонального обслуживания, телеграмм, телефонных разговоров, писем, печатных или написанных материалов или для других целей, направленных или предназначенных для влияния в любой форме на членов Конгресса.
Если любой, официальный или неофициальный, служащий любого департамента или агентства США нарушает или пытается нарушить это положение, то он будет оштрафован или заключен в тюрьму (не более, чем на один год) или понесет то и другое наказание с последующим отстранением от работы в данном учреждении.

Аграрная Россия пока еще не имеет опыта целенаправленного и мощного лоббирования собственных интересов. Впервые предпринимаются многие меры. Так, Министр сельского хозяйства РФ А.В. Гордеев инициировал разработку и принятие специального сельскохозяйственного закона, который впервые декларирует цели, задачи и механизмы аграрной стратегии России. После многочисленных мытарств этот закон вышел на финишную прямую, но требует поддержки со стороны всех заинтересованных групп. Думаю, что Комиссия по АПК Совета РСПП по конкурентоспособности и отраслевым стратегиям может ускорить принятие Федерального закона «О развитии сельского хозяйства».

Одной из актуальнейших задач новой Комиссии, несомненно, является постоянное и непосредственное участие в осуществлении приоритетного национального проекта «Развитие АПК». При этом наиболее важной становится консолидация усилий всего аграрного сообщества и общества в целом на превращении этого проекта в постоянно действующий. Не удивительно, что А.В. Гордеев, говоря именно об этом на заседании комиссии, пожелал РСПП стать пятой ветвью власти.

Сегодня Минсельхозу не хватает специалистов и экспертов, которые умеют готовить документы, необходимые для подготовки и «проталкивания» нормативных актов; для экспертизы важных инициатив; в конечном счете, для грамотного и эффективного лоббирования интересов аграрного сектора экономики России.

Комиссия РСПП по АПК находится в начале своего пути. Первые шаги всегда трудны, но необходимы, если подразумевают движение к намеченной цели. Важно соединить воедино талантливые мысли и необходимые действия новорожденной комиссии. Очевидно, ей следует руководствоваться максимой, высказанной талантливым французским писателем и публицистом Бернаносом: «Мысль, не претворенная в действие, немногого стоит, а действие, не проистекающее от мысли, не стоит вообще ничего».



Источник: Черняков Б.А." О необходимости формирования отечественного аграрного лобби. Опыт США"// Промышленник России№ 1за 2007


К этой статье еще нет ни одного комментария.

Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии