Персоналии / организации Карьера Наука Обучение Исследования Рейтинги Словарь
Логин:   Пароль:
Войти
 
 
Словарь

Лоббисты четвертого созыва

 10.12.2007
Версия для печати


Лоббистские группы успешно адаптировались к изменившимся правилам игры

Дума четвертого созыва очень сильно отличалась от предыдущих по составу. Популярность президента Путина позволила пропрезидентской партии «Единая Россия» консолидировать в нижней палате парламента конституционное большинство голосов. Это дало повод многим критикам Кремля утверждать, что парламентская демократия в стране вырождается, а Дума превратилась в чисто номинальный орган, выполняя лишь функцию «резиновой печати» для решений, принятых в Кремле и правительстве. Однако жизнь, как и следовало ожидать, оказалась много богаче идеологизированных схем. Несмотря на доминирование «Единой России», Дума отнюдь не утратила своей роли как инструмент согласования интересов внутри российской деловой и политической элиты. Лоббистские группы успешно адаптировались к изменившимся правилам игры. Об этом, в частности, свидетельствуют выводы доклада, подготовленного центром по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru.

Традиционный и не очень
«Весь лоббизм в Государственной думе можно разделить на три разновидности, исходя из целей, которые он преследует», — рассказывает директор центра Lobbying.ru Павел Толстых. Во-первых, следует выделить классический «законодательный» лоббизм, то есть деятельность депутатов с целью принятия и/или изменения законодательства. Этот вид лоббизма вполне традиционен, универсален и существует практически во всех странах мира. Второй вид лоббизма условно можно назвать «бюджетным», лоббирование в этом случае жестко нацелено на получение (избирательным округом, отраслью, конкретным предприятием) определенных преимуществ при разделе бюджетных расходов. Специфическим для России его также назвать нельзя, интенсивность его от страны к стране колеблется исключительно в зависимости от доли государственных расходов в структуре ВВП. В России, учитывая рост государственных расходов и крупные накопления в Стабилизационном фонде, этот вид лоббизма в последнее время приобретает особую роль. Ну и, наконец, есть в Думе лоббизм, связанный с эксплуатацией особого статуса и прав парламентских избранников, в частности торговля местами в федеральном избирательном списке, размещение депутатских приемных в офисах компаний, избегающих контактов с правоохранительными органами и т.д.

К примеру, стоимость проходного места на завершившихся выборах составляла порядка $5 млн. Эту сумму назвал нам в беседе один из влиятельных думских депутатов, который согласился прокомментировать ситуацию с полулегальными лоббистскими технологиями в российской Думе. По его словам, перечисление денег еще не означает автоматического попадания в Думу. Большую роль играет и соблюдение определенных предосторожностей. Так, этим летом, когда партии готовились к выборам и формировали свои федеральные списки, некий известный в прошлом олигарх вел переговоры с лидером ЛДПР Владимиром Жириновским о включении в партийный список одного из своих партнеров. Порядок цифр был следующий: $3 млн — возможное прохождение, $5 млн — гарантированное. На вопрос, почему переговоры велись через посредника, если масштаб сумм подразумевает предельную серьезность обеих сторон, депутат коротко ответил: «Чтоб Жириновский не кинул».

Необходимо отметить, что большинство депутатов специализируются на каком-то одном виде лоббистской деятельности. Кто-то приходит в Думу специально, чтобы инициировать законопроекты, которые решающим образом повлияют на «родную» отрасль, кто-то — выбивать деньги из бюджета, кто-то надеется с помощью нового политического статуса вывести контролируемый ими бизнес на новый уровень, приняв участие в государственном целевом финансировании, а кто-то и за депутатской неприкосновенностью. «Многостаночников», способных вести параллельно несколько «проектов», в Думе единицы.

Новые правила
Чтобы разобраться и оценить условия лоббирования в Думе четвертого созыва по сравнению с предыдущей, необходимо принять во внимание происшедшие в ней изменения баланса влиятельности ключевых внутридумских институтов: Совета Думы, комитетов, депутатских групп и межфракционных депутатских объединений.

Благодаря доминированию в Думе в результате выборов 2003 года «Единая Россия» получила большинство и в ее Совете. Сам Совет, ранее бывший главным форумом для межфракционных торгов, превратился в технический исполнительный орган и утратил привлекательность в качестве инструмента воздействия для лоббистов.

Депутатских групп в Государственной думе четвертого созыва не было, кстати, в новой Думе их появление тоже исключено. Это связано в первую очередь с увеличением числа депутатов для регистрации группы с 35 до 55. После президентских инициатив по переходу на пропорциональное формирование представительного органа депутатские группы как объект лоббизма навсегда уходят в прошлое.

То же можно сказать и о межфракционных депутатских объединениях. По мнению депутата Александра Коваля, лоббировавшего ряд законопроектов по страхованию, «сегодня вообще не имеет смысла говорить об МДО в связи с тем, что в Думе всего четыре фракции, одна из которых предопределяет принятие всех решений».

В руках «Единой России» было консолидировано и управление всеми думскими комитетами, что, по сути, равнозначно полному контролю над всей законотворческой работой. Данная задача была решена вопреки сложившимся к тому времени традициям, по которым руководство комитетами распределялось на основе пропорционального представительства депутатских объединений.

Концентрирование всего политического влияния в парламенте в руках одной фракции означает, что все лоббистские кампании, касающиеся законодательного лоббирования или бюджетного процесса, должны были идти исключительно через ее членов, остальные депутаты довольствовались мелкими «заказами». В итоге именно в четвертой Думе возникла такая необычная форма лоббизма, как открытие депутатских приемных в офисах структур, традиционно привлекающих всевозможные проверки, — на рынках, складах и пр. Контролирующие органы лишний раз подумают, стоит ли связываться с одиозным депутатом, становясь объектом его внимания. Стоимость депутатского патронажа, по сведениям «Профиля», составляла от $2000 месяц. Наиболее громкий скандал по этому поводу приключился в 2005 году с депутатом от ЛДПР Владимиром Овсянниковым, патронировавшим бизнес предпринимателя Сергея Калуженка, на складе которого милиция обнаружила контрафактные диски с компьютерными играми. Когда в конце декабря 2006 года сотрудники ГУВД пришли на склад с обыском, то наткнулись на закрытую дверь с табличкой «Общественная приемная депутата Госдумы Владимира Овсянникова». Депутат Владимир Овсянников направил также в адрес генпрокурора Владимира Устинова депутатский запрос, в котором жаловался на грубые нарушения закона со стороны сотрудников 9-го отдела УБЭП ГУВД Москвы, проверявших Калуженка, и просил наказать виновных.

Высшая лига
Сокращение возможностей для лоббистской деятельности, характерных для Государственной думы предыдущих созывов, вывело на первый план внепарламентские институты, которые в Думе четвертого созыва приобрели чрезвычайное влияние на законотворческий процесс. По мнению руководителя центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru Павла Толстых, ведущую роль среди них играет администрация президента.

С Думой она взаимодействует в «три руки» — через свои управления по внутренней политике, государственно-правовое управление и экспертное управление. ГПУ — юристы-профессионалы — готовит заключения на предмет соответствия законопроектов Конституции и действующим законам. Экспертное управление, возглавляемое бывшим замминистра экономического развития Аркадием Дворковичем, оценивает инициативы, учитывая их потенциальный эффект для экономической и социальной ситуации в стране. Непосредственную работу в Думе ведет управление внутренней политики АП, отвечающее, в частности, за согласование и, если необходимо, продавливание законопроектов через президиум фракции ЕР и думские комитеты. Главную роль здесь играет представитель президента в Думе Александр Косовкин. Кстати, в свое время он защитил диссертацию на тему психологии парламентского лоббизма.

Второй по степени влиятельности внепарламентский лоббистский орган — это аппарат правительства. Ключевую роль в согласовании интересов на этом уровне играет полномочный представитель правительства в Государственной думе Андрей Логинов и правовое управление аппарата правительства России. Впрочем, правительство и администрация пользуются для внесения законопроектов и непосредственно услугами членов президиума фракции ЕР. Этим, в частности, объясняются сверхвысокие рейтинги по КПД Бориса Грызлова, Валерия Богомолова и Юрия Волкова, через которых чиновники вносят либо не самые популярные, либо очень срочные законодательные инициативы. Свои лоббисты есть и у отдельных министерств, чаще всего в профильных комитетах. Их пускают в ход, когда определенный законопроект вызывает сопротивление других правительственных ведомств, и, дабы избежать этого, его вносят не в правительство, а через депутата-лоббиста непосредственно в Думу. Пути лоббистов из администрации президента и аппарата правительства ведут в одно место — на 7-й этаж охотнорядского здания Думы, где заседает президиум Генерального совета думской фракции «Единой России». Именно этот институт де-факто играл в последней Думе (и наверняка продолжит играть в новой) роль, которую ранее исполнял Совет Думы. С точки зрения лоббистов, разницы между ними практически нет, за одним важным исключением — в Совет Думы входили представители всех фракций и депутатских групп, а в президиум ЕР входят только депутаты «Единой России».

Президиум собирается раз в неделю по понедельникам и рассматривает законодательную повестку пленарных заседаний на ближайшую неделю. Важную роль в этой процедуре играет глава банковского комитета Владислав Резник. Именно он представляет законопроекты на текущую неделю, озвучивает позицию правового управления Госдумы и дает рекомендации относительно одобрения или отклонения этих инициатив президиумом «Единой России». По сути, он играет одновременно роль «фильтра», отбраковывающего совсем сырые законопроекты, и роль модератора для групп влияния, заинтересованных в скорейшем внесении своих законопроектов на рассмотрение Думы. Однако его роль не стоит преувеличивать, поскольку окончательное решение зависит от консенсуса, разрушить который могут другие важные игроки. В первую очередь официальные представители администрации президента и аппарата правительства в Думе. Без их согласия ни один проект на пленарное заседание попасть не может.

В случае, если законопроект не находит единой поддержки, его рассмотрение на пленарном заседании переносится, и такое может происходить годами, пока не будут согласованы все интересы основных парламентских групп влияния. Ярким примером тому служит история закона о страховании опасных промышленных объектов. Намеченное на начало октября 2007 года второе чтение этого законопроекта было перенесено уже в двенадцатый раз. Согласно этому законопроекту, нефтегазовые компании, компании перерабатывающей промышленности, а также ряд промышленных объектов, признанных опасными, будут обязаны страховать ответственность на суммы до 6,5 млрд рублей; по данным страховых компаний, новый сегмент может принести им до $1 млрд ежегодных доходов. Это, естественно, мало кому нравится среди потенциальных страхователей, и они всячески тормозят прохождение законопроекта.

Сложившуюся систему советник исполнительного директора компании ТНК-BP по развитию газового бизнеса Олег Румянцев характеризует следующим образом. «Создана верхушка системы в лице самых могущественных лоббистов — участников узкого круга лиц, принимающих властные решения. Но далее — разрыв», — отмечает Румянцев.

В Государственной думе пятого созыва ситуация с продвижением интересов вряд ли существенно изменится. Фракция «Единая Россия», получившая конституционное большинство, будет стремиться сохранить свою монополию на законодательный и бюджетный процесс, не допуская к «разделу пирога» другие группы парламентского влияния. После того как партию возглавил президент Владимир Путин, ее роль в самой Думе станет только возрастать, в особенности если действующий президент после марта 2008 года найдет «свое место в строю» в нижней палате парламента.

Таблица 1 Самые активные лоббисты


Таблица 2 Самые результативные лоббисты


Таблица 3 Результаты законотворческой работы Госдумы 4-го созыва


Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru под научным руководством к.п.н., доцента ГУ-ВШЭ П.А. Толстых подготовил научное исследование «Лучшие лоббисты Государственной Думы ФС РФ IV созыва»

Об авторе:
Толстых Павел Александрович - специалист по вопросам продвижения интересов в органах государственной власти, директор Центра по изучению проблем взаимоотношения бизнеса и власти Lobbying.ru. Кандидат политических наук, доцент кафедры политического консалтинга и избирательных технологий ГУ-ВШЭ и факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова. Автор недавно вышедшего бестселлера: “GR. Практикум по лоббизму в России”.

О Центре
Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти (Центр) – лаборатория созданная в 2006 году для проведения научно-исследовательских и консалтинговых работ в области лоббизма, связей с госорганами (government relations) и социальной ответственности (social responsibility). Центр специализируется на комплексном аналитическом обеспечении GR-подразделений (структурных подразделений по работе с органами государственной власти) крупных коммерческих компаний.


С текстом исследования можно ознакомиться перейдя по ссылке или заказать по телефону (495) 772-95-90 добавочный 2317



Источник: Базаров Андрей, - Лоббисты четвертого созыва // Профиль от 10.12.2007, №46

Также данная статья размещена в:


К этой статье еще нет ни одного комментария.

Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии