Персоналии / организации Карьера Наука Обучение Исследования Рейтинги Словарь
Логин:   Пароль:
Войти
 
 
Словарь

Нормы

 12.07.1995
Версия для печати


На этой неделе в Государственную Думу будет представлен для обсуждения закон 'О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти'. Закон становится первым шагом на пути создания в России инфраструктуры цивилизованного лоббизма. Он направлен на то, чтобы узаконить демократический механизм представительства по интересам и, сохранив все положительные качества лоббирования, отсечь криминал и коррупцию.

Партии и лобби
Принятие закона о лоббизме весьма знаменательно. Если понятия 'парламент', 'капитализм' , 'коммунизм' и т. д. за последние годы перевернулись в массовом сознании на 180°, то лоббизм - едва ли не единственная из западных политических реалий, не утративших своего предосудительного характера и после перестройки. Просто если ранее в роли проклятых лоббистов выступали 'Локхид' и 'Дженерал моторс', то теперь не менее часто стали поминать 'Газпром' или АПК.
Западная демократия и сама считала это слово бранным еще в начале и даже в середине XX века. (В США закон о лоббизме был принят в 1946-м, а в Канаде - и вовсе в 1988 году). Только постепенно пришло понимание, что лоббизм отличается от коррупции примерно так же, как предпринимательство - от грабежа.
В этом смысле история слова 'лобби' на наших глазах повторяет историю другого, не менее значимого слова - 'партия'. К моменту формирования парламентского строя в Англии, знаменовавшего становление современной демократии, слово 'партия' (и его разноязыкие эквиваленты) вот уже добрые две с половиной тысячи лет было словом бранным. Все без исключения политические мыслители, от Фукидида до Макиавелли, видели в разделении государства на партии причину гибели отечества.  Быть может, впервые этот политический взгляд был пересмотрен одним из родоначальников современного либерализма, английским консерватором, публицистом и парламентарием Эдмундом Берком. В 1770-м в своем памфлете 'Мысли о причинах современных разногласий' Берк впервые определил партию как группу людей, объединенных единой политической идеей и действующих как конституционное звено между исполнительной властью и парламентом, обеспечивая единство и силу администрации, если партия находится у власти, или принципиальную критику, если партия находится в оппозиции.
Схожая переориентация происходит и в отношении слова 'лобби'. Оно возникло как обозначение болезни представительной демократии. Но лобби -  это не только скандал вокруг Панамского канала или многомиллиардный правительственный заказ, который спас стоящую на грани банкротства 'Локхид'; так, именно сильное аграрное лобби в США обеспечивает американским фермерам, которые составляют всего 2% населения страны, стабильную жизнь, оборачивающуюся в конечном счете процветанием сельского хозяйства. Лоббизм не уродливая оборотная сторона западной демократии, а необходимый элемент плюралистического общества - представительство по интересам.
Законодательное признание лоббизма - это признание того, что гражданское общество не сплавлено в тоталитарное целое, а представлено разнородными элементами и что в рамках гражданского общества эти элементы имеют право на проталкивание своих интересов. Нормальный человек не должен вздрагивать, если, скажем, 'Красная звезда' пишет, что выражает интересы армии. Он должен вздрагивать, если 'Красная звезда' пишет, что выражает точку зрения всего народа. Если группе товарищей не будет позволено отстаивать свои интересы именно как свои собственные, то они начнут отстаивать их как всеобщие интересы (что мы и имели 70 лет). Есть только одна вещь хуже узаконенного лоббизма - это его отсутствие.
Лоббирование - это механизм, который исправляет врожденные недостатки всеобщего избирательного права. Всеобщие выборы предоставляют равные права нищему и богачу; идиоту и интеллектуалу; тому, кому нужна новая дележка общественного пирога, и тому, кому нужна стабильность. Критики демократии полагают, что те, кто неспособен приумножить собственное имущество, вряд ли могут принимать правильные решения относительно всеобщего благосостояния; в самом деле, те, кто следует рекламе 'МММ', когда речь идет о собственных деньгах, вряд ли окажутся кладезем мудрости, когда речь пойдет о государственных финансах.
В стране, где большинство населения богато завистью и бедно имуществом, реальная прямая демократия уничтожила бы стабильность общества. Отсутствие механизмов представительства по интересам (тайных или явных) превратило бы страну в поле сражений между большинством, которому нечего терять, и меньшинством, желающим закрепить свои привилегии насилием, коль скоро нельзя это сделать хитростью.
Если интересы наших корпораций не будут защищать лоббисты, их будут защищать диктаторы. Лоббизм нельзя запретить, как нельзя запретить закон тяготения. Но именно законодательное регулирование лоббизма позволяет сделать так, чтобы стремление 'групп интересов' к собственному благу способствовало, а не вредило благосостоянию общества в целом.

От 'ведомственности' к лоббизму
Лоббирование в современной России предшествовало демократии. 'Ведомственность' экономики 70-х, по сути, была советским названием лоббизма, и она же стала первой формой приватизации. С тех пор уменьшилась идеологизированность общества и появились принципиально новые группы интересов, но преимущественно лоббистский характер российской политики остается неизменным. Во всяком случае, в 1994-м выборы в местные органы власти принесли успех определенному виду лоббирования, о чем свидетельствует тот факт, что к власти пришла партия местной администрации. И мы не очень ошибемся, сказав, что 'Наш дом - Россия' является не столько гигантской партией, сколько гигантским лобби.
До сих пор лоббирование в России осуществляется в основном не через законодательную, а через исполнительную власть (в чем мы сильно отличаемся от других демократий). А высокое, на уровне министров и вице-премьеров, представительство ТЭКа или агропромышленного лобби (премьер Виктор Черномырдин, министр топлива и энергетики Юрий Шафраник, вице-премьер Александр Заверюха) явно снижает для лоббистов надобность в каких-либо регистрациях и формальных правах. Лоббирование становится одним из важных механизмов легитимизации власти в стране там, где другие механизмы начинают отказывать.
Впрочем, упоминаемые чаще всего в качестве лоббистов единицы (например, ТЭК или торгово-финансовое лобби) весьма условны, а недавний жупел либералов ВПК и вовсе влачит жалкое существование, не имея на вершине власти 'родного человечка'. Как в природе самая отчаянная конкуренция развивается не между волком и дятлом, занимающими разные экологические ниши, а между двумя волками, претендующими на одно и то же жизненное пространство, так и в России самые ожесточенные лоббистские битвы разворачиваются не между отраслями, а внутри представляющихся обывательскому глазу неделимыми ТЭКа или ВПК - вспомним хотя бы ожесточенную тяжбу между 'Роснефтью' и 'Сиданко' по поводу того, кому все-таки принадлежит громадный 'Пурьеганнефтегаз', или постоянную вражду между Госкомоборонпромом и 'Росвооружением', завершившуюся возбуждением против последнего уголовного дела, и т. д. Отрасль выступает единым фронтом только тогда, когда защищает свои интересы перед правительством, как в случае кампании Ассоциации российских банков против введенных Центробанком новых правил резервирования.

Лоббизм против коррупции
Первый российский законопроект о лоббизме понимает под лоббистом любое 'независимое юридическое или физическое лицо, осуществляющее как безвозмездно, так и за денежное вознаграждение лоббистскую деятельность, зарегистрировавшееся в качестве такового в установленном настоящим Законом порядке', или штатного работника организации, 'служебные обязанности которого полностью или частично заключаются в осуществлении лоббистской деятельности'.
Лоббисты вправе представлять проекты различных нормативных актов и документов, участвовать в их разработке и обсуждении законов, представлять экспертные решения и иметь устные и письменные контакты с соответствующими депутатами и чиновниками.
Закон требует обязательной регистрации лоббистов. Депутатам, чиновникам и правительственным экспертам лоббистская деятельность запрещается как во время исполнения профессиональных обязанностей, так и в течение года после ухода в отставку.
Лоббист обязан отчитываться в своей деятельности и имеет право на получение любой открытой информации и гарантию доступа в соответствующие органы исполнительной и законодательной власти.
По объему закон в десятки раз меньше соответствующих законов США и европейских стран, которыми разработчики активно пользовались. В нем редкая для России ситуация - мало предписаний и требований. Санкции за нарушение правил регистрации и отчетности весьма либеральны. Если в США проштрафившийся лоббист рискует (пусть чисто теоретически) получить до пяти лет тюрьмы, то его российский коллега рискует быть оштрафованным максимум на пятьдесят минимальных месячных зарплат. (И в том и в другом случае виновник, конечно, утрачивает на некоторое время право заниматься лоббистской деятельностью). Это, по-видимому, объясняется тем, что закон носит скорее рамочный характер.
Бессмысленно чрезмерно регулировать область деятельности, о которой даже среди действующих политиков в основном преобладают леденящие душу слухи. Тем более опасно делать это в России, где каждый закон обращается в кормушку для ведающей им организации. 
Поэтому самое удачное, что сделано в законе, - это заложенный в нем механизм саморегулирования. Он не столько обязывает лоббистов зарегистрироваться в обязательном порядке, сколько обещает зарегистрированным лоббистам некоторые права (право на получение любой открытой информации, гарантию допуска в Думу, ее комитеты и комиссии и право обжалования действий должностных лиц в судебном порядке), которых теоретически не имеется у незарегистрированных лоббистов.
Таким образом, закон открывает дополнительные каналы влияния на правительство прежде всего средним и мелким объединениям, оттертым от российской пирамиды власти действительно крупными лобби.
Если эти права будут реально осуществляться и окажутся достаточно большими, то может появиться надежда на постепенное фундаментальное изменение структуры отечественного лоббизма: уже зарегистрировавшиеся лоббисты будут сами давить на незарегистрировавшихся. В ходе перестройки примерно по такой же схеме легализовывался теневой капитал: при всех недостатках отечественного законодательства и налоговой системы легальность оказывалась преимуществом, а не недостатком. В дальнейшем возможно создание Ассоциации лоббистов, которая и будет следить за порядком в своих рядах.
В конечном итоге создание инфраструктуры цивилизованного лоббизма, легализация отношений между 'группами интересов' и государством выгодна любому из наших лобби. Закон о лоббизме по замыслу должен стать высокоэффективным инструментом страхования политического риска: не подрывая ваши возможности защищать свои интересы, он страхует вас от особо нечистоплотных действий противников.
Однако нельзя не видеть и другого: принятие закона эквивалентно первой попытке отмены лоббистских льгот. Поэтому закон о лоббизме должен вызвать подозрения как коррупционеров, для которых легализация их деятельности невыгодна, так и романтиков, которые хотели бы запретить всякий лоббизм и обеспечить тем самым торжество всеобщей демократии.
Легко перечислить обстоятельства, при которых положения закона о лоббизме могут превратиться в свою противоположность. Так, закон налагает запрет на шантаж и распространение заведомо ложной информации, а также 'организацию пропагандистских кампаний, порочащих депутатов и должностных лиц органов государственной власти'. При определенных обстоятельствах в силу нечеткости понятия 'пропагандистский' эта статья может стать в руках правящей коалиции оружием для расправы с оппозицией.
Более того, при неполном соблюдении предоставленных лоббистам прав сам факт регистрации лоббиста может очень легко превратиться в свою противоположность. Представители сравнительно слабосильных и законопослушных групп интересов могут быть вынуждены регистрировать свою деятельность, чтобы хоть как-то обеспечить себя информацией и защитой, в то время как действительно мощные лобби будут продолжать действовать по старинке, не светясь.
Закон легализует понятие лоббистской деятельности, подобно тому, как было легализовано понятие частной собственности. Дальнейшее слово – за подзаконными актами. Они должны сделать так, чтобы регистрироваться в качестве лоббиста в России было не только возможно, но и выгодно.



Источник: Латынина Юлия, - Нормы // Сегодня за 12.07.1995


К этой статье еще нет ни одного комментария.

Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии