Персоналии / организации Карьера Наука Обучение Исследования Рейтинги Словарь
Логин:   Пароль:
Войти
 
 
Словарь

Лоббизм в Думе, или Неподкупный Джо

 07.07.1997
Версия для печати


Слухи об огромных деньгах, которыми оплачиваются услуги думских лоббистов, весьма преувеличены. Просто потому, что роль Думы в "решении вопросов" не так уж велика Государственная дума разошлась на каникулы. Сейчас самое время разобраться, не отвлекаясь на текучку, с коренными характеристиками российского парламента. Мы приступаем к публикации серии статей о думских фракциях, в каждой из которых попробуем ответить на два вопроса. Во-первых, что лоббирует фракция в Думе. Во-вторых, каковы перспективы этой фракции на следующих выборах -- досрочных или "нормальных".

А для начала разговора -- о Думе в целом. КОНЕЦ ВВОДКИ
Два года назад вниманию депутатов Госдумы был предложен проект закона о лоббистской деятельности. Проект был провален, поскольку, мол, "в России лоббизма нет". В план работ на осеннюю сессию опять внесен законопроект на ту же тему. То, что депутаты только теперь созрели для признания факта лоббистской деятельности, вовсе не означает, что раньше ее не было. Лоббизм в российском парламенте, как и в подавляющем большинстве представительственых органов власти других стран, был, есть и будет. А основное отличие российского парламентского лоббизма от его закордонных аналогов в том и состоит, что эта деятельность до сих пор никак не регламентирована.
[H2] Как всегда: три источника, три составные части Думский лоббизм бывает трех основных видов: географический, правительственный и "субъектный". Самый распространенный, традиционный и наименее эффективный из них -- региональный лоббизм, защита интересов конкретного региона, а чаще -- отдельно взятого избирательного округа. Как правило, на этой ниве промышляют депутаты-одномандатники.
Их активность в основном ограничивается периодом рассмотрения и принятия федерального бюджета. В эту страду, когда день год кормит, депутаты, желающие порадеть за родной округ, ищут понимания и  ддержки у членов бюджетного комитета. Зал заседаний комитета оказывается слишком мал, чтобы вместить пожелавших участвовать в работе над главным финансовым документом года.
Но квалификация окружных лоббистов растет из года в год, и теперь их громкие голоса звучат не только в бюджетном комитете, но и при обсуждении иных законов, затрагивающих интересы их региона. Таковы, например, законы о свободных экономических зонах, закон о перечне участков недр для соглашений о разделе продукции и т. д. Есть и другие способы порадеть за свой округ. Один, сугубо публичный и не всегда действенный -- рассылка депутатских запросов высокопоставленным чиновникам. Второй, кулуарный, но гораздо более эффективный -- изложение запроса в личной беседе с тем же чиновником. Все чаще окружные лоббисты покидают кресла на Охотном ряду, дабы пуститься в путешествия по министерским кабинетам. Иногда второй способ приобретает оттенок публичности: в дни появления ответственных чиновников на пленарных заседаниях правительственную ложу обступают лоббисты, не обращающие внимания ни на телекамеры, ни на укоризненные замечания спикера. То же происходит и на заседаниях комитетов, только в более откровенной форме. Однажды депутатка удалилась с заседания бюджетного комитета со слезами на глазах. Причиной ее расстройства стала реплика одного из заместителей министра финансов: "Ко мне со своими просьбами можешь больше не обращаться". Но одномандатный лоббизм не очень эффективен, прежде всего из-за острой конкуренции. Даже если только половина одномандатников лоббирует  интересы своих округов, и то получается, что за скудные бюджетные ресурсы сражаются 125 депутатов. А ведь есть и списочные депутаты, представляющие интересы конкретных регионов. Преимущество здесь у тех, кто более искушен в парламентских играх или имеет хорошие отношения с правительственными учреждениями. Политические же пристрастия играют тут весьма незначительную роль.
[H2] Российское know-how -- встречный лоббизм Если региональный лоббизм знаком многим парламентам мира, то защита интересов исполнительной власти силами ее собственных представителей есть специфически российское явление. Помимо того что в нижней палате аккредитованы официальные представительства администрации президента и правительства, все мало-мальски значимые федеральные министерства и ведомства имеют в Думе свои глаза и уши, а при надобности -- руки и уста. Впрочем, эффективность работы этих многочисленных делегатов невелика. Наиболее успешно работает представительство администрации президента (АП), и эти успехи особенно впечатляют на фоне неприязни большей части депутатов к Борису Ельцину. Основная тяжесть работы с фракциями, группами и отдельными депутатами лежит на плечах представительства АП, именно благодаря ему через Думу все-таки проходят законы, нужные исполнительной власти. А представительству кабинета министров в лучшем случае удается заставить членов проправительственной же фракции НДР не манкировать важнейшими голосованиями (например по Налоговому кодексу). Помимо общеполитического лоббирования, которым заняты филиалы АП и правительства, есть еще лоббизм ведомственный. И тут политические пристрастия играют не очень важную роль. Так, один из самых яростных противников нынешних российских властей председатель парламентского комитета по безопасности Виктор Илюхин изо всех сил помогал прохождению через палату законодательных актов, регламентирующих деятельность силовых структур. Злые языки поговаривают, что повышенная информированность г-на Илюхина этим и объясняется. Не у всех председателей комитетов добрые отношения с руководителями аналогичных ведомств, но на деле это означает только то, что эмиссарам заинтересованных министерств или госкомитетов следует побольше потрудиться. Между представителями различных лоббистских групп идет постоянное соперничество -- естественное продолжение вражды самих ведомств. Немалую часть времени и сил гослоббисты тратят на создание условий для своей работы. Предел мечтаний -- выбить помещение непосредственно в здании Госдумы.
[H2] И наконец -- о живых деньгах Если лоббирование интересов своего округа -- дело абсолютно открытое,если поддержку тех или иных инициатив исполнительной власти или отдельных ее институтов утаить практически невозможно, то содействие финансово-промышленным группам -- занятие куда более интимное, хотя, как правило, и гораздо более выгодное. Но лишь очень немногим народным избранникам удается поставить взаимовыгодное сотрудничество с коммерческими структурами на поток. И дело тут не в щепетильности парламентариев, а в отсутствии постоянного спроса. В России в отличие от других стран практически отсутствуют сколько-нибудь эффективные отраслевые объединения финансовых и промышленных структур. В целом малорезультативна деятельность в Думе даже таких известных объединений, как Ассоциация российских банков или
Союз нефтепромышленников России. В условиях жесткой конкуренции друг с другом и отсутствия осознанного понимания общности интересов коммерческие структуры предпочитают действовать как волки-одиночки, а следовательно, мобилизуют или вербуют лоббистов в Думе только для решения собственных сиюминутных проблем. Так, к примеру, повышенная активность Онэксимбанка в Думе была связана с деятельностью думской комиссии по "Норильскому никелю", "Менатеп" оживился в связи с рассмотрением другой думской комиссией (по изучению итогов приватизации) ситуации вокруг ЮКОСа и Усть-Илимского ЦБК. Чаще всего Думу либо задействуют как промежуточный или дополнительный фактор в лоббировании своих интересов в правительстве, либо к помощи депутатов прибегают структуры, не имеющие достаточной поддержки в исполнительной власти. Бывает, что представители бизнеса временно объединяются для продавливания того или иного решения. Самый свежий пример -- борьба вокруг принятия Думой постановления по годовому отчету Центробанка за 1996 год. Спор шел из-за единственного пункта: утверждения или отклонения отчета. Один из вице-премьеров через своих сторонников в Думе продавливал проект, предлагающий отклонить отчет. Альтернативный вариант, содержащий благосклонный для ЦБ вердикт, поддерживался рядом крупных банков, представители которых в течение двух дней кругами ходили по Думе, проводя задушевные беседы с депутатами. Усилия ЦБ и комбанков оказались эффективнее. По слухам, представители АП играли на сей раз против вице-премьера. Кроме того, у многих депутатов, склонных "прокатить" ЦБ, это желание отпало, как только им сообщили, что о том же мечтают неприятные им люди из правительства. Регулярный отраслевой лоббизм в Думе все-таки существует, хотя и в политизированной форме. Отдельные фракции сделали защиту той или иной отрасли народного хозяйства флагом своих партий. Наиболее яркий пример -- аграрии, не забывающие помянуть тружеников села при обсуждении любого вопроса, будь то бюджет или закон о порнографии. КПРФ и "Народовластие" считают необходимым периодически вспоминать об интересах ВПК. У более продвинутых отраслей экономики, к примеру ТЭК, постоянных групповых лоббистов нет. Предыдущая Дума планировала, что защитой ТЭК займется группа "Новая региональная политика", многие из членов которой на выборах поддерживались нефтяными компаниями, однако ничего путного из этого не вышло. Сейчас наибольшую активность в отстаивании интересов ТЭК проявляет "Яблоко", рассчитывающее, очевидно, что его "скорбный труд" не будет забыт, когда придется искать деньги для очередной избирательной кампании. Однако подобная практика, широко распространенная в развитых странах мира, -- цивилизованный отраслевой лоббизм в обмен на финансовую поддержку на выборах -- в России пока находится в зачаточном состоянии.
[H2] Как пролоббировать закон Говоря о лоббистском труде, нельзя забывать, что провести закон через Думу очень непросто. Думе хронически не хватает времени на принятие законов. Конституционные законы, кодексы, другие не менее важные нормативные акты месяцами ждут своей очереди. Поэтому пробить закон "О внесении дополнений и изменений в закон 'Об изменениях и дополнениях' в закон 'О порядке взимания некоего налога'" -- дело очень и очень трудное. Провести закон через Думу можно, либо имея за спиной фракцию, либо опираясь на поддержку авторитетного комитета, либо обладая огромным парламентским опытом и колоссальными личными связями. Но ни первое, ни второе, ни третье вовсе не гарантирует закону безбедной жизни. Если закон, поддержанный одной фракцией, проваливается, то ее лидеры должны либо пойти на компромисс с другими думскими объединениями, либо вообще отказаться от этого закона.
Каждый принятый закон есть плод согласований, кулуарных посиделок, скандалов и т. д. В Думе широко распространен законодательный бартер: "Сегодня мы проголосовали за ваш закон, завтра будьте любезны поддержать наш". Когда предмет бартера вступает в противоречие с политическими принципами, которые декларирует вступившее в сделку думское объединение, руководство фракции отменяет принцип солидарного голосования. Впрочем, если голосов ощутимо не хватает, отдельным несогласным приходится забыть о своих моральных принципах. Помехой законодательному бартеру бывает недисциплинированность депутатов: лидеры фракций обо всем договорились, а несколько рядовых депутатов и на голосование не явились, и карточек своих не оставили. Закон провален, переговоры приходится начинать снова. Активно пользуются механизмом согласований и представители исполнительной власти в Думе. На последнем июньском заседании палаты Владимир Жириновский решил наказать фракцию "Яблоко" за самовольное  выдвижение Сергея Ковалева на пост зампреда Европарламента. Наказание состояло в освобождении Владимира Лукина с поста председателя комитета по международным делам. Идею поддержали КПРФ и ряд депутатов из "Росрегионов" и "Народовластия". В думских кулуарах поговаривали о том, что представители АП предложили "яблокам" взаимовыгодную сделку: защиту Лукина в обмен на голосование по блоку социальных законов. Сделка состоялась -- без особого ущерба для "Яблока", проголосовавшего за те проекты, которые и так намеревалось поддержать. Для отставки Лукина не хватило почти ста голосов. И, судя по гневной реакции г-на Жириновского, прямо в зале обрушившегося с упреками на коммунистов, представители администрации свою часть договора выполнили прилежно, Впрочем, как межфракционный торг, так и соглашения между фракциями и исполнительной властью помимо сиюминутных тактических соображений вызваны суровой необходимостью. Анализ голосований Думы за последнее время показывает, что механизм политических партий чем дальше, тем больше ставится на службу экономическим интересам, что приводит все к большему отходу от идеологии. Идеологии в Думе, безусловно, более чем достаточно, однако все чаще она приберегается для не имеющих юридической силы постановлений и заявлений. Что касается законов, особенно экономических, то здесь все по Марксу: базис определяет надстройку, то бишь экономические реалии диктуют принятие соответствующих политических решений. Иначе невозможно объяснить, например, утверждение коммунистической Думой первой порции месторождений, по которым дозволяется заключать соглашения о разделе продукции, принятие закона об ипотеке -- и, напротив, неспособностьДумы настоять на своем видении земельных отношений, запретив свободную куплю-продажи земли.
Иногда торг доходит до казусов. Председатель одного из комитетов дал напленарном заседании пощечину депутату, который обещал проголосовать за закон и не сделал этого. Самое смешное, что депутаты тут же вернулись к закону и благополучно приняли его.
Еще один казус прямо иллюстрирует постепенное, но неуклонное размывание политических границ. В ходе работы над законопроектом о снижении автомобильных штрафов поправку, предписывающую отмену принудительной эвакуации машин, предложили Владимир Жириновский и его политический антипод "гайдаровец" Юлий Рыбаков.
[H2] Блеск и нищета думского лоббизма Возможности Думы как лоббирующего органа сильно ограничены ее конституционными полномочиями. Закон, вышедший из Думы, может быть остановлен и Советом федерации, и президентом. Некоторые нормативные акты намотали по 5-6 кругов, прежде чем были наконец приняты. Роль Думы снижает и то, что большинство законов не являются актами прямого действия и требуют принятия целого ряда нормативных документов, содержание которых может до неузнаваемости исказить пролоббированный закон. В то же время законы, связанные с бюджетом, налогами, социальными выплатами, не могут быть приняты в обход нижней палаты. Желая повысить свою роль в определении экономического и политического курса страны, депутаты стараются вбить в принимаемые ими законы положения, требующие в дальнейшем согласования действий правительства с парламентом. К примеру, усилиями парламентариев в закон о соглашениях о разделе продукции была включена статья, требующая законодательного утверждения перечня месторождений, пригодных для заключения СРП. В новом, только что принятом Думой законе о приватизации предусмотрено ежегодное внесение в нижнюю палату одновременно с бюджетом программы приватизации на будущий год.
И все же, несмотря на эти потуги, реальное влияние Думы весьма невелико. Поэтому слухи о чудовищной коррумпированности парламентариев, об огромных деньгах, которыми оплачиваются услуги думских лоббистов, весьма преувеличены. Да, безусловно, есть парламентарии, получающие за свои труды щедрые гонорары от коммерческих структур. И исполнительной власти приходится иной раз потратиться, чтобы протолкнуть важное для себя решение. Но очень часто даже самые успешные думские лоббисты довольствуются выделением офиса для своей партии, обещанием в будущем хлебного поста в органах федеральной власти и прочими приятными пустячками. Достаточно отметить, что средства, выделяемые на осуществление лоббистской деятельности в бюджете крупных российских компаний, в разы меньше сумм, которые тратят на те же цели их коллеги в странах с развитой рыночной экономикой и легализованной системой лоббизма.



Источник: Светлана Лолаева, Глеб Черкасов Лоббизм в Думе, или Неподкупный Джо // Эксперт (Москва) зв 07.07.1997


К этой статье еще нет ни одного комментария.

Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии